Projektmanagement ist kein traditionelles Instrument der Öffentlichen Verwaltung. Diese ist in langfristig angelegten Strukturen organisiert, während Projektmanagement als temporäre Organisationsform Flexibilität erfordert. Zudem ist die Öffentliche Verwaltung traditionell stark in aufbauorganisatorischen Regelungen verhaftet, die in Organigrammen, Geschäftsverteilungsplänen und Stellenplänen ihren Ausdruck finden und die gleichfalls einen Ausdruck von Kontinuität darstellen. Dagegen weisen Projektgruppen und innerbehördliche Projektorganisationen andere Strukturen auf, die dem temporären Charakter von Projekten entsprechen. Daraus ergibt sich die Frage, ob bzw. wie ein wirkungsvolles Projektmanagement mit traditionellen Verwaltungsstrukturen in Einklang gebracht werden kann.

Bestimmte Vorhaben, z.B. im Hoch- und Tiefbau, wurden in öffentlichen Verwaltungen schon seit jeher in Form von Projekten umgesetzt. Solche Projektarbeit, die zum Kerngeschäft der zuständigen Behörden gehört, ist nicht Gegenstand meiner Betrachtung. In diesem Beitrag möchte ich aufzeigen, dass Projektmanagement als ergänzende, temporäre Organisationsform, z.B. für Modernisierungsmaßnahmen, zum Bestandteil einer Behördenorganisation werden kann, die traditionell anders strukturiert ist und ursprünglich keine Berührungspunkte mit solchen Managementmethoden hatte.

Um dies verständlich zu machen, erläutere ich zunächst die wesentlichen Merkmale traditioneller behördlicher Strukturen. Die zusätzlichen Projektorganisationen heben sich deutlich von diesen Strukturen ab. Im Vergleich mit Unternehmen, die ähnliche Organisationsstrukturen aufweisen, wird dieser Gegensatz in Behörden stärker wahrgenommen, da das Einhalten von Regularien wie Dienstwege und Weisungsbefugnisse dort einen hohen Stellenwert hat. Dies kann ein Grund dafür sein, dass sich die Arbeitsform "Projektmanagement" in der Öffentlichen Verwaltung noch nicht als selbstverständlich durchgesetzt hat.

Merkmale traditioneller behördlicher Verwaltungsstrukturen

"Funktion der öffentlichen Verwaltung ist die Konversion verbindlicher politischer Entscheidungen (formelle und materielle Gesetze) in staatliches Handeln zur Lösung öffentlicher Probleme." (Laurency, 2008). Die Konversionspflicht (Konversion, lat. conversio = Umwendung, Umkehr) ist gebunden an das Gemeinwohl, das Gesetz und das Prinzip der Effektivität (Grad der Zielerreichung) und Effizienz (Verhältnis von Leistung zu Kosten). Tatsächlich stellte, obwohl Bürokratie heute als Synonym für Ineffektivität und Ineffizienz verstanden wird, das Bürokratiemodell gegenüber vorherigen Formen der Verwaltungsorganisation einen wesentlichen Fortschritt dar.

Die Ursprünge des modernen Verwaltungsstaates gehen in Deutschland auf die Zeit um 1800 zurück, als in Folge der französischen Revolution und der bald darauf folgenden napoleonischen Kriege (1799 - 1815) Verwaltungsstrukturen nach französischem Vorbild in Deutschland eingeführt wurden. Insbesondere das Ressortprinzip, d.h. die Strukturierung einer Organisation nach fachlichen Gesichtspunkten, ist hierbei zu erwähnen. Das Primat des formellen Gesetzes und die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung waren bereits im "Allgemeinen Preußischen Landrecht" von 1794 verankert.

Max Weber und sein Bürokratiemodell

Als einer der bedeutendsten Theoretiker der Verwaltungswissenschaften gilt Max Weber (1864 – 1920, Bild 1). Er war an der Konstituierung der Soziologie als eigenständiger wissenschaftlicher Disziplin maßgeblich beteiligt und gehört zusammen mit Ferdinand Tönnies und Georg Simmel zu den drei Gründungsvätern der "Deutschen Gesellschaft für Soziologie" (1909).

Bild 1: Max Weber, Quelle: Wikimedia, http://commons.wikimedia.org/wiki/File:Max_Weber_1894.jpg.

In seinem 1922 posthum erschienenen Hauptwerk "Wirtschaft und Gesellschaft" ("WuG") beschreibt Weber sein Bürokratiemodell. Mit dem Begriff der Bürokratie verbindet Weber eine leistungsfähige Organisationsform, die mittels klarer Regeln und Zuständigkeiten sowie hohem Fachwissen der Beschäftigten zur Bewältigung von Verwaltungsaufgaben besser geeignet ist, als jede ansonsten bekannte. In seinem Modell verknüpft er die Entstehung "des modernen Staates" mit einem Prozess der Rationalisierung. Bringen wir Rationalisierung heute vornehmlich mit der Einsparung von Arbeitsplätzen in Verbindung, so hat dieser Begriff an sich eine andere Bedeutung, er stammt von lat. ratio = Vernunft, Verstand. Es geht Weber darum, Prozesse verstandesmäßig zu gestalten. In Bezug auf die Beherrschung natürlicher und sozialer Probleme sah er dementsprechend die Vorteile der bürokratischen Organisation in der technischen Überlegenheit gegenüber anderen bzw. vorherigen Organisationsformen. Für Weber bedeutete das die "Verwirklichung der Weltbeherrschung nur durch die rationalisierende Organisationsform der Bürokratie" (Laurency, 2008, S. 2) – wobei "Weltbeherrschung" für die Bewältigung realer Aufgaben oder Probleme steht.